〔摘要〕改革开放40 年来，中国不仅取得了经济的高速发展，而且建立了具有中国特色的社会保障体系。教育卫生等基本公共服务的发展，对体制改革和经济建设发挥了重要保障作用，其满足人民日益增长的美好生活需要的效果也越来越明显。改革开放以来中国社会保障体系建设与基本公共服务发展具有五个突出特点: 一是坚持社会保障保基本的定位，促进经济增长与社会保障建设相互协调; 二是坚持以改革促发展，建设适应社会主义市场经济体制的现代社会保障制度体系; 三是坚持政府主导和社会各界共建共享原则，积极发挥市场机制和社会力量作用; 四是坚持生存型保障与发展型保障相结合，大力实施扶贫攻坚和积极就业的积极保障政策; 五是加强法治建设，注重借鉴国际经验和新技术开发运用，积极发挥社会保障的正向功能。这些特点使改革开放进程中不断发展壮大的中国社会保障制度在国际上独树一帜，极具中国特色，是社会保障领域的一个新类型，构成了社会保障的中国模式。进入新时代，中国社会保障制度仍需发展完善，更要发挥好它在反贫困、调节收入分配、促进社会团结稳定等方面的积极效应。
引言
中国改革开放40 年来经济高速增长的成就举世瞩目。同时，一个不容忽视的事实是中国政府在力所能及的前提下，尽力推进基本公共服务均等化，努力建设覆盖城乡、区域均衡的基本公共服务体系和社会保障体系。2017 年，习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会的报告中充分肯定了中国民生与社会保障建设的成绩，同时指出今后仍将“完善公共服务体系”“加快推进基本公共服务均等化”，以适应人民日益增长的美好生活需要和不断提高的公共服务需求。基本公共服务均等化是指主要由政府部门或公共机构向国民提供的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和基本服务。基本公共服务均等化的内涵与外延十分宽泛，没有十分明确的界定。广义的基本公共服务一般包括公共事业性服务( 如公共教育、公共卫生、公共文化等) 、公益基础性服务( 如公共设施、生态维护、环境保护等) 、公共安全性服务( 如社会治安、生产安全、食品药品安全等) 、民生保障性服务( 如就业服务、社会救助、养老保障等) 等内容; 狭义的基本公共服务往往受相关部门的工作需要或学者的研究需要而有不同的界定。不论广义还是狭义，把社会保障、教育、卫生等民生保障和公共服务包括在基本公共服务均等化范畴之内已形成共识。本文也主要从这三个方面介绍改革开放40 年来中国公共服务均等化的进展成就及实践特色。
社会保障与公共服务发展的实践特色与中国模式
改革开放40 年只是历史的一瞬间，但却是中国现代化和实现中华民族伟大复兴进程中十分重要的历史时期，是中国实现从“站起来”到“强起来”的关键环节。社会保障与公共服务体系的改革与发展在其中扮演了十分重要的角色，是中国特色社会主义建设的有机组成部分，为中国道路、中国实践、中国方案的形成发展做出了突出贡献。
回顾中国社会保障与公共服务体系发展历程，值得总结梳理的实践经验十分丰富。择其要，归纳一下几个突出特点。
第一，坚持社会保障保基本的定位，促进经济增长与社会保障建设相互协调。中国社会保障制度是在发展水平很低、经济增速很高、经济体制和经济社会结构迅速变革中进行改革和建设的。以经济建设为中心是中国改革开放的指导思想，只有经济快速增长才能快速摆脱贫困。社会保障建设早期定位是为经济建设服务，为国企改革和建立社会主义市场经济体制配套。这是中国社会保障制度改革发展的逻辑起点。在这个阶段，中国担心过快的社会保障支出造成巨大负担、拖累经济增长，因此确立了“保基本”的社保发展思路。各项制度设计，不论是个人账户、医保起付线和封顶线，还是住房公积金、全国社会保障基金，都是立足于资金自我积累，解决两代人的保障问题。经过近20 年的艰苦奋斗，到20 世纪末期人民生活水平总体达到小康阶段。但是，这个时期的收入差距扩大、市场消费不足、教育卫生养老等基本公共服务短缺问题日益凸显。因此，促进社会公正、社会和谐和经济增长，成为快速发展社会保障和公共服务体系的重要任务。从1998 年开始到2018 年，国家对社会保障和教育卫生服务的投入迅速增长，促进了社会保障和公共服务体系的建立和发展，用20 年时间在人口最多的发展中国家建成了覆盖范围最大的社会保障网和公共服务体系。这个体系不仅有效地发挥了自己的功能，而且助力经济体制改革，为国民经济健康持续发展做出了非常大的贡献。经济体制改革为社会保障制度改革提供了强大动力，经济发展为社会保障的发展奠定了坚实的物质基础。相反，社会保障的发展从多个方面直接或间接地促进了经济发展。社会保障改革为经济体制改革创造了良好的社会环境，社会保障改革促进了国有企业改革进度，曾经为3000 多万下岗职工提供了基本生活保障。社会保障制度的完善促进了人力资本和经济效率的提升，社会保障水平的提升促进了居民消费能力的提升，社会保障在经济危机时期发挥了重要的“减震器”和“调节器”作用。此外，社会保障基金投资、保障性住房建设、医疗服务体系建设、养老服务体系建设直接促进了经济增长。在改革开放中建立的经济发展与社会保障相互促进的良性互动关系，来之不易，值得发展中国家借鉴。
第二，坚持以改革促发展，建设适应社会主义市场经济体制的现代社会保障体系。改革是1978 年十一届三中全会确定的主旋律，也是社会保障制度建设发展的根本动力。40 年来，社会保障的改革有力地促进了社会保障体系的完善与可持续发展。改革领域设计方方面面，主要完成了从单位管理走向社会化管理、从多部门分散管理走向相对集中管理、从地区城乡分割逐步走向统筹协调发展三大任务，实现了社会保障从传统计划经济体制到社会主义市场经济体制的历史性转变。在计划经济时期，强调的是单位管理，社会保障实行国家—单位保障模式，职工的生老病死均由单位负责，单位包办各类社会保障事务，包括社会保障的筹资、待遇给付与相关社会保障档案资料的管理。在经济体制改革的过程中，我国积极推进国有企业改革，减轻国有企业负担，增强国有企业的活力、效率和竞争力。围绕为国有企业改革配套，中国积极转换社会保障模式，从国家—单位保障走向社会统筹，进而实现社会化保障。由单位管理的各类社会保障事务逐步实行社会化管理，使企业从繁重的社会保障管理事务中解脱出来，交由专门的社会保障管理部门与经办服务机构负责，有效推动了国有企业改革的实施。从单位管理走向社会化管理是我国社会保障管理体制改革的第一步，为后续社会保障管理体制改革奠定了基础。在行政管理方面，实现了从多部门分散管理走向相对集中管理的转变。在社会保障改革初期，管理上采取了“多龙治水”的做法，诸多部门和行业分散管理着不同人群和类别的社会保障事务。其中劳动部主要负责城镇职工的社会保障管理，人事部主要负责机关事业单位人员的社会保障事务，中央组织部也承担着领导干部的社会保障管理职能，民政部主要负责农村社会保障的管理，卫生部主要负责农村合作医疗的管理，残疾人联合会承担着残疾人保障的管理职能，中央军委总后勤部负责军人社会保障管理事务。财政部、教育部、国家发改委、住建部等其他有关部门和行业也分别承担了部分社会保障管理职能。中国人民保险公司负责管理集体所有制企业的养老保险，铁道、邮电、水利、电力、中建总公司、煤炭、石油、交通、有色金属、民航、金融11个行业分别管理本行业的养老保险事业。这种“多龙治水”的格局容易使得部门职责混乱、管办不分，影响了社会保障的改革的决策与实施，不利于社会保障资源的整合，不利于社会保障公平与效率的实现，不利于社会保障的可持续发展。1998 年国务院机构改革中，成立了劳动和社会保障部，整合了原来劳动部、人事部等相关部门的职能，劳动与社会保障部设立了养老保险司、失业保险司、医疗保险司、农村社会保险司和社会保险基金监督司五个社会保障相关职能司局。第一次以“社会保障”的字眼体现在部门名称中，进一步凸显了社会保障改革的重要性。此外，国务院发布了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》( 国发〔1998〕28 号) ，劳动和社会保障部、财政部出台了《关于基本养老保险行业统筹移交地方管理有关事项的通知》( 劳社部函〔1998〕80 号) ，改变了社会保障的行业分割局面，逐步移交地方管理。使得社会保障管理实现了从分散管理、部门分割、行业分割逐步走向相对集中管理，标志着我国的社会保障管理体制改革迈出了重要步伐，为后续社会保障事业的改革与发展提供了有力的管理体制保障。在宏观管理方面，逐步改变地区和城乡分割局面，建设城乡统筹、地区协调、全国调剂的平衡与协调发展体制。在成立劳动和社会保障部的基础上，我国进一步推进社会保障管理体制改革，进一步理顺社会保障的管理职能与相关关系，基于社会保障改革与发展实践中存在的管理问题，在大部制改革的背景下，于2008 年成立了人力资源和社会保障部，进一步整合了相关部门的社会保障职责，尤其是将民政部的农村社会保险职能并入进来。这一改革有利于实现社会保障的城乡统筹发展，促进社会保障公平性的提升，为建立公平共享、覆盖城乡居民的社会保障体系奠定了重要基础。2016 年逐步实现了城乡居民基本养老保险制度的统一和城乡居民基本医疗保险制度的整合。为提高社会保障公平性，逐步提升社会保障统筹层次。基本养老保险基本实现了从地、市级统筹向省级统筹的转变，并在实践中积极探索中央调剂金制度，为实现基础养老金全国统筹奠定基础。社会保障统筹层次的提升有利于改变地区分割、制度碎片化的局面，进一步提升社会保障的公平与效率。
第三，坚持政府主导和共建共享原则，积极发挥市场作用和社会力量作用。政府主导是现代社会保障的基本特征，这是其公平性和普惠制的基本保证。但是，如果仅仅依靠政府而不动员社会力量甚至发挥市场机制的作用，不仅导致财政负担日益沉重而且带来体制的僵化。20 世纪80 年代中期，伴随经济体制改革的同时也开始改革过于僵化的单位就业保障体制。为了促进城镇国有企业改革，搞活用人机制，实行劳动合同制改革，实现减员增效，逐步改革城镇企业职工养老制度，对养老费用实行社会统筹，并逐步探索城镇职工基本养老保险制度改革，在20 世纪90 年代发布了若干政策文件。1991 年，国务院发布的《关于企业职工基本养老保险制度改革的决定》提出，逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度，要“改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担，职工个人也要缴纳一定的费用”。社会保险制度成为中国社会保障的主体部分，体现了权利与义务相结合的原则，对企业、用人单位、参保职工、参保家庭都建立了比较明确的激励约束机制，奠定了社会保险制度持续发展的制度基础。同样，在社会福利、社会救助、社会服务等领域，积极动员社会力量参与，努力建设多支柱、多层次的社会保障和公共服务体系，一直是中国社会保障制度建设的重要原则。在一些领域，也发挥了很好的作用。
第四，坚持生存型保障与发展型保障相结合，开展扶贫攻坚和积极就业政策。不论是经济发展还是社会保障，面临的最大问题是反贫困。中国一直实施积极的反贫困道路，包括长期以来的扶贫攻坚、精准脱贫政策，目的是通过政府引导、社会扶持，让贫困人口提高发展能力，靠自己的双手和辛勤劳动摆脱贫困。当然，面对缺乏劳动能力的贫困人口，以最低生活保障为基础的社会救助体系也要发挥好“兜底”保障责任。在就业领域也是如此，既大力发展失业保险制度，又实施积极就业政策，全力以赴帮助待业和下岗失业人员重新回到就业岗位。国有企业改革时期的“两个确保”对于经济体制改革时期维护劳动者的生存权利发挥着积极作用。社会保险制度将保障劳动者在年老、疾病、伤残、失业、生育等特殊时期的基本生活作为直接目标。社会福利制度有助于实现城乡居民的体面生活，提高其生活质量。在发展基础性保障的同时，我国还越来越重视教育、医疗卫生、就业等发展性保障，促进劳动者素质技能与人力资本的提升，进而提升劳动者的发展能力与竞争力。
第五，加强法制建设，注重国际经验和新技术开发运用，积极发挥社会保障的正向功能。中国社会保障制度在改革与发展过程中十分注重加强法制建设，通过法制建设明确社会保障体系相关主体的职责及权利义务关系，促进社会保障管理与运行机制的完善，促进社会保障制度的定型与可持续发展。20 世纪90年代国务院颁布了《失业保险条例》《工伤保险条例》《社会救助暂行办法》等一系列政策法规。2010 年全国人大颁布《社会保险法》，2011 年付诸实施。2012年颁布与实施了《中华人民共和国军人保险法》。围绕残疾人福利、妇女儿童福利、老年人福利，全国人大陆续颁布并不断修订《中华人民共和国残疾人保障法》《中华人民共和国未成年人保护》《中华人民共和国妇女权益保障法》《中华人民共和国老年人权益保障法》《中华人民共和国慈善法》等相关法规。社会保障法制建设有力推动社会保障健康持续快速发展。
40 年来，中国社会保障的快速发展，与充分学习、借鉴国际经验是分不开的。中国对国外不同社会保障模式进行了充分调研考察，充分吸收国外有关机构和专家学者的建议，尤其是世界银行、国际劳工组织、国际社会保障协会等机构的意见和建议。无论是多层次社会保障体系的构建，还是社会统筹与个人账户相结合社会保险模式的形成、社会保障运行机制的完善，都充分吸收了国外社会保障发展的先进经验。社会保险制度设计与实施过程中充分借鉴国外的技术经验，比如在医疗保险基本药品目录、诊疗服务目录的制定，医疗保险支付方式的改革，社会保障基金的投资，均充分吸收借鉴国外的先进经验。重视社会保障的效率问题，注重运用现代技术手段，不断加强经办服务的信息化建设，提高社会保障的精准性与经办服务效率。
经过几十年的改革与发展，中国不断扩大和健全的社会保障制度的综合效用逐步体现为: 一是社会保障促进了反贫困。社会救助制度的指向性非常明确，主要针对贫困群体，为贫困群体提供各类综合性的援助，为贫困群体提供兜底保障; 社会保险在更高层次上发挥着预防贫困的作用。二是社会保障促进了收入再分配。由于社会保障投入的增加和社会保障待遇水平的提升，社会保障正发挥着积极的收入再分配作用，尤其是社会救助与社会福利制度的福利性和公共性直接调节着收入分配，社会保险也在一定程度上发挥着积极的收入再分配作用。三是社会保障促进了社会稳定。这是社会保障社会治理功能的重要体现，社会保障在预防和化解国民的生存危机、贫困风险，在国企改革和金融危机时期发挥着重要的“减震器”作用，为促进社会稳定与社会和谐发挥了积极作用。四是推动了全面小康社会建设。社会保障和公共服务体系促进了城乡居民收入水平与生活质量的整体提升，为精准扶贫、打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会做出了重要贡献。（节选自《学术界》2018年第8期）